Em primeira instância, entende-se que no Brasil assim como em outros países, o Direito Constitucional e o Administrativo consagram o princípio da participação de maneira expressiva. A Constituição Federal brasileira avançou a mera enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma série significativa de normas voltadas a respaldar a adoção de institutos participativos na Administração Pública.
Observa-se a preocupação com a eficiência e a legitimidade na Gestão Pública Brasileira. A Administração Pública, atualmente, passa a adotar novos métodos de atuação voltados para a cultura do diálogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administração depende da vitalidade das intervenções sociais e da dinâmica dos atores sociais. A administração assume hoje a função de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocráticos puramente gerenciais e neoliberais.
Neste sentido, sabe-se que o Brasil prevê em sua Constituição Federal Brasileira, no artigo primeiro, no parágrafo único, a disposição de que “todo o poder emana do povo, que exerce por meio de representantes eleitos diretamente”4. Está evidente o direito da participação do povo na democracia, assim como importantes elementos que abrem caminho para a gestão pública democrática participativa no Brasil. Nota-se que as palavras ‘participação’, ‘democracia participativa’, ‘os novos direitos’ estão cada vez mais presentes no contexto da atualidade.
Entende-se que o texto constitucional aprovado em 1988 foi o resultado dos processos de mobilização e das pressões exercidas por vários segmentos da sociedade.
A Constituição de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princípios pautados em conceitos como participação e controle social. O texto constitucional exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil.
1- DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS
Nos últimos anos observa-se a sociedade civil organizada brasileira sob a ótica de uma nova configuração social, política, econômica e ambiental no Brasil. Neste sentido, as políticas públicas sociais permitem romper com as barreiras que separam a Administração Pública da sociedade. Esta passa a participar da concepção, da decisão e da sua implementação. Pode-se citar as audiências públicas e as consultas públicas, como exemplos práticos da participação na elaboração das políticas públicas. Já o plebiscito administrativo, o referendo, as comissões de caráter deliberativo são exemplos da participação no processo de decisão. Exemplos de execução de políticas públicas são as comissões de usuários, a atuação de organizações sociais ou de entidades de utilidade pública e a expansão dos serviços públicos.
Entende-se que a relação entre o Estado, as classes sociais e a sociedade civil, proporciona o surgimento de agentes definidores das políticas públicas. A partir do contexto da produção econômica, cultura e interesses dos grupos dominantes são construídas as políticas públicas, sua elaboração e operacionalização, de acordo com as ações institucionais e, em particular.
Constata-se a predominância dos interesses das elites econômicas camuflados nas diversas políticas públicas, porém com objetivos de expansão do capitalismo internacional. Utilizam-se de temas atuais como o desenvolvimento sustentável para transmitir uma imagem positiva de preocupação e engajamento no desenvolvimento social e ambiental.
As políticas públicas são ‘construções participativas’ de uma coletividade que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos que compõem a sociedade humana.
Esse é um princípio democrático fundamental. Aqui estão envolvidos o papel da Administração Pública e o Estado Democrático de Direito, pois estes criam possibilidades de transformação da sociedade, com o respaldo da Constituição.
AHLERT define as políticas públicas como ações empreendidas pelo Estado para efetivar as prescrições constitucionais sobre as necessidades da sociedade em termos de distribuição e redistribuição das riquezas, dos bens e serviços sociais no âmbito federal, estadual e municipal. São políticas de economia, educação, saúde, meio ambiente, ciência e tecnologia, trabalho etc.
Para CUNHA, “As políticas públicas têm sido criadas como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do seu próprio interior, sendo a expressão do compromisso público de atuação numa determinada área a longo prazo”. Observa-se que sua construção obedece a um conjunto de prioridades, princípios, objetivos, normas e diretrizes bem definidos. Entretanto, numa sociedade de conflitos e interesses de
classe, as políticas públicas são o resultado do jogo de poder determinado por leis, normas, métodos e conteúdos que são produzidos pela interação de agentes de pressão que disputam o Estado.
Na visão do professor LINDOMAR WESSLER BONETI, as políticas públicas enquadram-se como o resultado do jogo de forças sociais que se formam das relações de poder de grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Denomina-se as políticas públicas como “a ação que nasce de intervenção pública numa realidade social determinada, quer seja ela econômica ou social.”
Já para o professor e pesquisador HEIDEMANN, a definição de políticas públicas corresponde ao resultado de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais, subnacionais e supranacionais, em conjunto com as demais forças vivas da sociedade, sobretudo as forças de mercado. Neste conjunto, estas decisões e ações de governo e de outros agentes sociais constituem o que se conhece com o nome de políticas públicas.
Pode-se pensar também, as políticas públicas como algo relacionado com público, arte ou ciência de governar, de administrar e de organizar. A expressão ‘políticas públicas’ é uma ação voltada ao público e que envolve recursos públicos. Pode-se considerar, que medidas de intervenção meramente administrativas, por parte do Estado, sem mesmo envolver o orçamento público, são consideradas políticas públicas.
No tocante a formulação de políticas públicas, EDUARDO FERNANDO APPIO, explica que a partir de direitos e princípios definidos na Constituição brasileira de 1988, as políticas públicas num primeiro momento demanda de um ato de vontade política, o qual pressupõe-se um amplo debate constitucional e a consideração dos interesses de todos cidadãos envolvidos.
(...) As políticas públicas deverão ser formuladas pela própria sociedade, em um espaço público o qual, no caso brasileiro, pode ser traduzido nos conselhos deliberativos, tais como os conselhos municipais e estaduais da saúde e da educação, em relação aos quais se pode afirmar que suas decisões vinculam o Poder Executivo. Os instrumentos tradicionais de democracia representativa, historicamente ligados a uma concepção liberal de cidadania, não podem ser considerados como mecanismos exclusivos de aferição da vontade geral. As instituições formais de representação popular, Executivo e Parlamento, traduzem seus próprios interesses, a partir de uma pauta de prioridades que toma em consideração aspectos próprios do sistema político. A complexidade da sociedade brasileira contemporânea impõe que novas instâncias de comunicação social sejam
engendradas a partir de necessidades locais e coletivas, no que se convencionou denominar de instrumentos de democracia participativa.”
Conforme APPIO, o grau de sucesso de uma política pública está na combinação dos modelos representativo e participativo de democracia, os quais devem funcionar de modo complementar, garantindo a legitimidade das decisões governamentais através de mecanismos que aproximem governantes e governados em torno do núcleo da Constituição, os direitos fundamentais. Para ele, existe uma combinação dos sistemas de democracia representativa e participativa permitindo uma ampliação de debate acerca da legitimidade das políticas públicas, especialmente quando seu conteúdo envolve as gerações presentes e futuras. As democracia representativa e participativa devem atuar de forma complementar. O déficit democrático deste sistema pode ser compensado por uma atuação dos mecanismos de participação popular, com especial ênfase nos mecanismos de descentralização administrativa, como por exemplo, os conselhos deliberativos no âmbito dos Estados e Municípios.
As decisões destes conselhos deliberativos vinculam os governos eleitos, pois não se tratam de instâncias consultivas, mas sim, de entidades autônomas de gestão popular dos recursos públicos em suas respectivas áreas de atuação, dispondo, portanto, da prerrogativa de vincular o conteúdo da lei orçamentária anual.
Nesse rumo, o processo de formulação de políticas públicas a partir de interesses mediados por instituições formais do Estado e da sociedade organizada, como por exemplo o Ministério Público e as associações, significaria o ‘aprisionamento’ da democracia num sistema aristocrático. Estas instituições não terão legitimidade para formular políticas públicas no Estado democrático, na medida em que não fazem parte de instâncias eleitas pela comunidade.
Para APPIO, a formulação das políticas públicas depende, de uma concepção de democracia, enquanto que o controle judicial de sua execução demanda do princípio da igualdade para todos. A combinação das duas concepções se revela plenamente compatível com o princípio democrático, pois congrega legitimidade e efetividade das políticas públicas.
Pensa-se que o ‘ato político’ ou ‘a política’ se refere a princípios de ação de determinado governo, orientado para atingir fins e população específicos, ou seja, é um meio para se atingir determinada meta econômica ou social. Tanto as metas, como as estratégias de ação para alcançá-las são objetivos de duas facetas das políticas públicas:
O discurso, ou seja, a forma pela qual uma demanda se transforma numa proposta de ação e de registro na agenda de decisões de um governo; e a prática, que é a forma pela qual os diferentes atores se inter-relacionam, formulam seus problemas, exigem soluções, instrumentam e materializam a política.
Nota-se a necessidade de regimes mais democráticos, sem muita separação entre o setor público e o setor privado, com uma participação direta de todos os agentes na administração da coisa pública, sem perder de vista as perspectivas de desenvolvimento econômico, com sustentabilidade e preservação do meio ambiente.
BONETI explica que existe uma estreita afinidade entre os projetos do Estado (as políticas públicas) e os interesses das elites econômicas. Mesmo que no plano local (nacional e estadual) exista uma correlação de forças políticas na definição das políticas públicas, envolvendo os movimentos sociais e demais organizações da sociedade civil, a definição das políticas públicas é condicionada aos interesses das elites globais por força da determinação das amarras econômicas próprias do modo de produção capitalista. Significa dizer que a relação entre o Estado e as classes sociais, entra-se obrigatoriamente na questão dos agentes definidores de políticas públicas, o que não são apenas nacionais.
Sabe-se os interesses das elites globalizadas aparecem determinados nas políticas de expansão das relações capitalistas mundiais por instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI), Organização Mundial do Comércio (OMC), ou pelo próprio poder de força que tem os grupos econômicos mundiais de impor as regras que lhes interessa, mas seus interesses podem ser questionado por agentes nacionais, estaduais ou locais, constituindo-se assim uma correlação de forças que influenciam no processo da elaboração e aplicabilidade das políticas públicas.
No Brasil, as políticas públicas muitas vezes beneficiam grupos sociais específicos, regiões, municípios, ou seja, são sempre beneficiados os segmentos sociais com maior força política no poder Legislativo e com maior força financeira nos meandros da sociedade civil. Uma política pública após sair da instância legislativa e
passar pelo setor burocrático segue em direção a sua operacionalidade, comandada por agentes do partido político que se diz autor do projeto.
Significa dizer que uma política pública, da elaboração a sua operacionalização, envolve uma rede de poderes contribuindo com o fortalecimento e interesses específicos de cada instância do poder. As pessoas que entram em contato com as políticas públicas no decorrer de suas longas trajetórias, não pensam de modo uniforme, não tem a mesma interpretação de intervenção na realidade, etc. As políticas públicas, ao longo de seus percursos, são contaminadas por interesses, inocências e sabedorias.
No tocante de hábitos culturais, a universalização de um padrão tecnológico, de consumo torna-se um referencial de racionalidade indispensável para a expansão da produção econômica e a conquista de novos mercados consumidores. Verifica-se que as políticas públicas de ‘inovação tecnológica’ e ou ‘distribuição do saber socialmente construído’ oferecem maior impacto social pela sua complexidade. Muitas vezes beneficiam-se alguns segmentos sociais em detrimento de outros. Isto pode acontecer no repasse do conhecimento socialmente produzido a diferentes segmentos sociais o que leva a um processo de desqualificação.
2- OS MODELOS DE GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS: CONTEXTO BRASILEIRO
Os modelos de gestão públicas estão correlacionados com o conceito de “o que fazer”, (a elaboração) o pensar soluções viáveis para os problemas sociais assegurado em lei e as políticas administrativas, resumem-se no “como fazer” (a execução), o agir operacional das elaborações organizadas.
A questão da Gestão Pública ultrapassou a área acadêmica e criou força na concepção de sociedade organizada, formalizando o reconhecimento indiscutível de que tanto os desafios contextuais do cenário da realidade brasileira quanto às condições de funcionamento gerencial e operacional dos Estados — principalmente aqueles em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional.
No Brasil, os contextos político, econômico e social impõem transformações macro-institucionais, que afetam o papel do Estado. Cada um destes elementos supramencionados, por sua vez, exige significativas transformações nas instituições públicas, posto que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.
Significativas transformações na gestão pública serão necessárias para que se reduza o déficit institucional e seja ampliada a governança, alcançando-se mais eficiência, transparência, participação e um alto nível ético. A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais básicos tem, como conseqüência, a marcante e crescente desigualdade social, a exclusão e a insegurança que assolam a sociedade brasileira. O déficit institucional é resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado”— desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade. (Plano de Governo do Presidente Lula Gestão- 2003)25.
O quadro de desigualdades socioambientais clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; capaz de diminuir a escassez de recursos. O cenário brasileiro grita por esforços de otimização; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; capaz de garantir a democracia pautada no Estado de Direito.
A atual realidade exige um novo padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública. O processo institucional de diferenciação e de complementaridade de funções entre Estado, mercado e sociedade civil organizada é um processo essencialmente político, que tem reflexo nas competências constitucionais, nos grandes objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas pelo sistema político e pela burocracia governamental.
O debate que aqui propõe-se, ainda que fundamentado nestes balizamentos macroinstitucionais, é em torno da qualidade do Estado — e da qualidade e produtividade do gasto público —, na perspectiva micro-institucional do processo de modelagem e fortalecimento das instituições que compõem o Estado, para incrementar seu desempenho em benefício do cidadão.
O agravamento dos problemas sociais, que vem se tornando cada vez mais ostensivo em todo o país, por um lado e a insolvência generalizada, que tem caracterizado o Setor Público brasileiro, nos últimos anos, por outro, têm levado os pesquisadores da área a procura de formas alternativas de Gestão Pública, caracterizadas por uma acentuada descentralização dos serviços essenciais.
A substituição da ação centralizadora dos governos, pela atuação participativa de cidadãos e de suas representações coletivas, tem sido uma experiência que vem se generalizando nos anos recentes, no Brasil.
O Plano Gestão Pública para um Brasil mais justo deve constituir uma proposta ousada de revitalização da Administração Pública.
Primeiramente, porque será o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e metodologicamente adequado — estruturado em torno de problemas socioambientais. Trata-se de um processo de alta complexidade logística — mobiliza e envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes públicos e da sociedade, e mais de 300 organizações públicas — e política, na medida em que busca a formação estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importância para a implementação de um projeto de governo. ( Plano de Governo do Presidente Lula- 2003).
O próprio Governo Central tem, como fundamento da reforma do Estado, estimulado essa atuação conjunta: Estado/Sociedade local. As experiências recentes têm revelado resultados satisfatórios em alguns casos e em alguns setores. Resta saber, até que ponto as ações assim conduzidas podem resultar em conquistas sociais efetivas.
A gestão pública na busca pela eficiência é a situação em que, no contexto organizacional, agregam-se ao conceito de eficiência, de eficácia e efetividade, que, entretanto, nem sempre têm sido usados uniformemente. Há diversas concepções sobre tais termos, embora não discrepem excessivamente.
Falar em Gestão e políticas públicas é admitir que ambas compreendem as decisões de governo em diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência destas provocam na sociedade. É importante explicitar que Política Pública não é o mesmo que decisão política, pois Política Pública envolve mais que uma decisão política e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas, sobretudo no que concerne ao Estado de Direito.
3 - NOVO ENFOQUE DA GESTÃO PÚBLICA NA CONSTRUÇÃO DE ESPAÇOS PÚBLICOS DE PARTICIPAÇÃO
O conceito de Administração Pública evoluiu significativamente no século XX. De acordo com TÂNIA FISCHER, a partir dos anos 30, a administração pública teve um enfoque teórico mecanicista, estabelecendo relações entre organização pública e privada. Desde esta época, o setor público brasileiro tem vivido vários ‘empuxos’ e iniciativas de transformação e modernização, mas ainda aparecem a manutenção de uma estrutura rígida, inflexível, que tem resistido à evolução e democratização da sociedade.
No tocante a administração de serviços públicos está diretamente ligada às rupturas e transformações sociais recentes. Com a desmobilização do Estado dos anos 80 e as frustrações com as várias reformas ocorridas até a virada do século, vários ‘atores sociais e políticos’ passam a buscar soluções para seus problemas de maneira ‘independentemente’ da ação do governo. Observa-se as pessoas cada vez mais envolvidas e comprometidas com a comunidade de serviços públicos trazendo ao social confiabilidade e eficiência em serviços públicos, sendo estes por meios do terceiro setor, do governo ou voluntariado.
É importante ressaltar DENHARDT que descreve o ‘Novo Serviço Público’ como uma alternativa para a ‘Nova Gestão Pública’ Entende-se que a proposta do ‘Novo Serviço Público’ está inspirado na teoria política democrática principalmente quando se refere a conexão entre cidadãos e seus governos e abordagens alternativas à gestão e ao modelo organizacional sendo mais humanística na teoria da administração pública.
O ‘Novo Serviço Público’ expressa na liderança e na gestão dos órgãos públicos, um interesse “renovado pelos valores democráticos”. No processo de construção da Gestão Democrática Participativa no Brasil essa noção do Novo Serviço Público contribui na remodelação do Estado, para uma mudança de mentalidade na busca de uma gestão mais participativa.
Antes de aprofundar os pontos que envolvem as mais recentes teorias na Administração Pública, verifica-se que após o Estado Novo a administração é identificada a partir de suas reformas. Conforme PETRUCCI & SCHWARZ32, o Brasil passou por três grandes reformas. A primeira é a Reforma Burocrática de 1936, que buscou montar um corpo burocrático clássico, de funcionários do Estado. A segunda reforma pode ser apresentada pelo Decreto-Lei 2003, de 1967, continha uma preocupação com o enrijecimento da burocracia. Sendo ambas implementadas em contextos de ditadura política e sem a participação da sociedade. Já a terceira se caracteriza pela Reforma Gerencial, iniciada em 1995. É a primeira a pensar o setor público do país com uma visão mais democrática, onde o Estado deve estar voltado para o atendimento dos seus cidadãos, as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes. Temos a ‘Reforma do Estado’ e mais especificamente a ‘Reforma do Aparelho do Estado’, ou seja, do conjunto teórico que vem alimentando as várias iniciativas de reforma ao redor do mundo, que costuma ser denominado da Nova Administração Pública.
Neste contexto, identifica-se três modelos que se sucederam na evolução do aparelho estatal brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrático e o gerencial. A administração patrimonialista é típica dos Estados que antecedem o avanço do capitalismo industrial. A administração burocrática é baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal observado na década de 30 no Brasil. Já a administração gerencial, é vista na década de 90, de forma mais expressiva, também pode ser denominada a ‘nova gestão pública’.
As técnicas consideradas mais gerenciais e mais eficientes eram aplicadas em órgãos da administração pública muito antes do decreto-lei nº 200/67, que buscou introduzir práticas gerenciais no setor público. Desta forma, apesar dos esforços de implantação de um modelo gerencial, as práticas patrimonialistas de se governar e
administrar o Estado ainda são comuns no cotidiano da administração pública, em todos os três níveis de governo e poderes.
TORRES esclarece que nem mesmo o ‘modelo burocrático’ foi plenamente implantado no Estado brasileiro, que permanece sendo administrado através de práticas que muitas vezes ignoram os princípios de impessoalidade, publicidade, especialização e profissionalismo’’. É evidente a ‘capacidade de resistência do patrimonialismo’ na cultura política da administração pública Verifica-se na História do Brasil que tivemos quase quarenta anos controlados por oligarquias civis quase antirrepublicanas, hostis à nação, ao Estado e à cidadania.
Seguiram-se várias décadas de tutela militar. Assim, a vida política não conseguiria agir de maneira livre. Até a Revolução de 3038, o modelo patrimonial de administração pública é predominante. Constata-se que a sociedade brasileira foi criada e desenvolvida sob o controle atento de um ‘Estado centralizador’ e espoliado por uma elite patrimonial e burocrática que insiste por muito tempo em enriquecer e garantir os privilégios da exclusão da maioria.
Neste contexto, destaca-se o conceito de ‘governança’ e ‘governabilidade’. Para BENTO ‘governança’ diz respeito ao conjunto dos instrumentos técnicos de gestão que assegure a eficiência e a democratização das políticas públicas39. Já para ELI DINIZ, governança refere-se ao “conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a sociedade participativa e plural”, implica em aperfeiçoar os meios e torná-los eficientes.
Para BENTO, no que toca a ‘governabilidade’, refere-se às condições do ambiente político onde se praticam as ações da administração, à base de legitimidade dos governos, credibilidade e imagem públicas da burocracia. Segundo o autor é importante perceber a diferença entre ‘governabilidade’ e ‘governança’, pois remete à distinção entre reforma do estado e reforma do aparelho do Estado, no sentido de aumentar a eficácia e eficiência.
A chamada reforma do Estado diz respeito à redefinição das funções do Estado, seu padrão de intervenção econômica e social, suas relações com o mercado e com a sociedade civil e entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A reforma do aparelho do Estado diz respeito à reformulação da forma burocrática de administração e de prestação de serviços públicos, mediante a elaboração de novas ‘ferramentas gerenciais, jurídicas e técnicas, aprimorando assim a capacidade de implantação de políticas públicas que produzam resultados.
A governança em um Estado só pode surgir, segundo Pereira, quando seu governo tem condições financeiras de transformar em realidade as decisões que toma. Para ele a ‘governabilidade’ é uma “capacidade política de governar, derivada da relação de legitimidade do Estado e de seu governo com a sociedade. ‘governança’ é a capacidade financeira e administrativa de um governo ampliar suas políticas.”.
BRESSER PEREIRA ainda explica que no Brasil estão presentes elementos razoáveis de governabilidade e a governança é que deficiente, pois na sua opinião a governança eficiente aumenta a ‘legitimidade’ da política estatal e desta maneira a governabilidade do país, é aumentada consequentemente. O Aumento da governabilidade ou da capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir a legitimidade e governar (problema político), envolve a legitimidade do governo perante a sociedade. Sem governabilidade é impossível a governança; a crise política é assim sinônimo de crise de governabilidade.
BRESSER PEREIRA afirma que, enfrentando esses problemas, o Estado do século XX caminhará para um Estado Social Liberal porque continuará a proteger os direitos sociais e a promover o desenvolvimento econômico e liberal porque o fará usando mais os controles de mercado e menos os controles administrativos, realizando serviços sociais por meio de organizações públicas não-estatais.
MARCO AURÉLIO NOGUEIRA ressalta que a reforma do Estado ultrapassar os aspectos financeiros e administrativos. Ela implica na ‘democratização do Estado’, na ‘renovação de seus critérios de atuação’ e numa reforma dos padrões de ‘relacionamento entre Estado e sociedade’, ela depende de uma intervenção que, abrangendo toda a esfera pública, converta as ações estatais em ações efetivamente públicas, sendo que o controle por parte da sociedade se dá através do resgate da democratização e da política. A reforma do Estado deve ter como motor, de acordo com Nogueira, o aprofundamento da democratização, o retorno da política ao posto de comando, a iniciativa, a imaginação criadora e a disposição para negociar dos governantes, dos partidos, dos sindicatos, das diversas organizações sindicais.
Para NOGUEIRA, o Estado Brasileiro precisa ser ‘democratizado’ de maneira intensa, ágil e flexível, precisa se impor com soberania na nova estrutura da economia mundial, regular democraticamente a economia, coordenar o desenvolvimento e desenhar políticas sociais ativas, agressivas e radicais.
Percebe-se que as atribuições da administração pública foram crescendo e abarcando quase todas as esferas da sociedade organizada. Como resultado da democratização do Estado, a administração pública ganhou novas e complexas atuações nas áreas da saúde, educação, lazer, previdência social, relações de trabalho, criou-se uma quantidade infinita de setores que exigem ampla fiscalização, intervenção e regulação.
Contudo, é inegável que a operação dos mecanismos da democracia provocou a redefinição do papel do Estado na sociedade, tendo como resultado a ampliação de suas funções. Para entender o processo de reforma do Estado basta pensar na pressão que operação do regime democrático gera sobre a administração pública. Assim, percebe-se que o Estado está sendo lapidado pela democratização.
Assim, aponta-se os princípios do ‘Novo’ Serviço Público, segundo a proposta de DENHARDT são: servir a cidadãos, não a consumidores; visar o interesse público; dar precedência à cidadania e ao serviço público sobre o empreendedorismo; pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability não é simples; servir em vez de dirigir; dar valor às pessoas, não apenas à produtividade. O Novo Serviço Público busca “encontrar ‘valores compartilhados’ e ‘interesses comuns’ por meio de um diálogo generalizado e engajamento dos cidadãos.”46. E desta forma, o próprio ‘serviço público’ é visto como uma ‘extensão da cidadania’, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos públicos.
Sob este prisma, DENHARDT explica que diferentemente da Nova Gestão Pública, construída sobre conceitos econômicos como o auto-interesse, o Novo Serviço Público é formado sobre a idéia de administradores públicos a ‘serviço de cidadãos’, procurando envolvê-los totalmente com quem servem. Desta maneira, o Novo Serviço Público proclama uma nova visão, mais participativa para os administradores públicos
da atualidade e do futuro.
Para VIEIRA, a Constituição de 1988 aponta para um Estado Social e Democrático de Direito, que vai mais além, de caráter inovador que busca traçar novos horizontes à administração pública brasileira. Para o autor, a administração pública democrática e participativa é o modelo mais adequado que atenderá as necessidades da sociedade atual, pois através de mecanismos como a participação. Entende-se que a Constituição de 1988, além de traçar rumos ao modelo de Estado e ao modelo de administração, inaugura os novos direitos e portanto novas políticas públicas para o Estado e a coletividade.
4 - CARTA MAIOR DE 1988 E A EVOLUÇÃO POLÍTICA-ADMINISTRATIVA NO BRASIL
A Constituição de 1988 institucionalizou princípios pautados em conceitos como participação e controle social. O texto constitucional exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil.
Constata-se no texto constitucional aprovado em 1988, um conjunto de aspirações da sociedade civil no tocante à participação e à transparência na gestão pública, sendo o resultado dos processos de mobilização e das pressões exercidas por vários segmentos da sociedade.
O texto constitucional, aponta para o exercício da soberania popular através da adoção de uma teoria democrática participativa. No art. 14, da Constituição Federal prevê a utilização dos mecanismos diretos de participação popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular. A partir da utilização desses instrumentos, possibilita-se a implementação inicial e gradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegação de poderes, instaurado pelo Estado Liberal.
Faz-se mister a análise individual das características e das implicações positivas e negativas de cada instrumento, procurando resgatar a cidadania, uma vez que recolocam o sujeito como ‘participante ativo’ na elaboração de projetos de interesses locais e também na ‘tomada de decisões’, implicando maior responsabilidade política por parte dos cidadãos.
Neste sentido, vale lembrar que na Carta Maior está presente o direito de participação, assim como importantes elementos que abrem caminho para a gestão pública democrática participativa no Brasil. É importante reforçar que a Constituição de 1988, traz consigo fundamentos do Estado brasileiro caracterizados como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a crença nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
Observa-se com freqüência que as palavras ‘participação’, ‘democracia participativa’, ‘os novos direitos’ estão cada vez mais presentes no contexto da atualidade. Faz-se mister uma ‘nova cidadania’. É uma ‘outra mudança’, para uma ‘outra democracia’. Uma ‘democracia participativa’ com o respaldo da Constituição
brasileira.
No Brasil assim como em outros países, o Direito Constitucional e o Administrativo consagram o princípio da participação de maneira expressiva. A Constituição Federal brasileira avançou a mera enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma série significativa de normas voltadas a respaldar a adoção de institutos participativos na Administração Pública.
Pode-se identificar várias passagens na Constituição Federal de 1988 referentes às normas de institutos participativos na Administração Pública: no art. 10 da Constituição Federal, que determinou ser assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que os interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. Essa regra é completada pelo art. 194, inciso VII, que assegura o caráter democrático e descentralizado de sua gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
A participação, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pela Administração, é elemento da própria definição dessa função administrativa, conforme se percebe pela redação caput do art. 14, que define como conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade; O art. 19, inciso X, da Constituição Federal, por sua vez, ao tratar das normas básicas de organização dos Municípios, prevê expressamente a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, ou seja, direciona genericamente a adoção de institutos de participação popular pela Administração Pública dos Municípios.
No art. 187, da Constituição Federal, que estabelece que a atividade administrativa de planejamento da política agrícola será executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.
No art. 198, inciso III, da Constituição Federal, determina que as políticas, ações e serviços públicos de saúde devem ser organizados tendo como diretriz a ‘participação da comunidade’. No art.204, inciso II, da Constituição Federal, estabelece que os serviços públicos de assistência social devem ser organizados e executados mediante participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis. No art.205, da Constituição Federal, estatui que a educação é atividade que será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, complementarmente, dispõe o art. 206, inciso VI, que o serviço público de ensino contará com ‘ gestão democrática’, na forma da lei.
No tocante ao art. 225, da Constituição Federal, impõe a conjugação de esforços do poder público e da coletividade na defesa do meio ambiente. O art. 227, inciso 1º, da Constituição Federal, estabelece que o Estado admitirá a participação de entidades não governamentais na execução de programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente. E por último, o art. 37, inciso 3º, fruto da Emenda Constitucional nº. 19 (conhecida como emenda da reforma administrativa), introduziu uma norma geral sobre a participação popular na Administração Pública, ao estabelecer que: a regulamentação das atividades da Administração Federal, quanto a legislação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios têm notabilizando os institutos de participação. Conselhos, comissões e comitês participativos, audiência pública; a consulta pública, o orçamento
participativo, o referendo e o plebiscito são importantes referências entre nós de instrumentos concretos para a implementação do diálogo entre Administração e sociedade.
Devido ao processo excludente da globalização, aumentando a marginalização dos países da periferia, que tem seus destinos decididos pelo mercado, pela bolsa de valores e pelo Banco Mundial, promoveu um forte impacto nesses países devido à instabilidade de suas economias. Verifica-se um intenso processo de transformação das necessidades sociais e econômicas, dos meios de produção obrigando o Estado a modificar sua forma de exercício político. O mundo está num sistema atual não responde às demandas populares gerando uma lacuna de legitimidade e uma enorme indiferença política, temos o posicionamento da democracia participativa de maneira efetiva, introduzindo novos mecanismos de participação.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Entende-se que a gestão pública modelada para o Estado no Brasil, conforme a Constituição de Federal em pauta, pode ser entendida como a “Gestão Pública Democrática Participativa”, pois considera a Administração Pública pautada por critérios de legitimação democrático-participativa.
Portanto, busca-se a ‘participação cidadã’ por meio dos novos atores coletivos, que faz a junção do ‘fazer ou tomar parte’ no processo político-social, por indivíduos, grupos ou organizações que tem interesses, valores que atuam num espaço de diversidade e ‘pluralidade’, com um segundo elemento a ‘cidadania’, enfatizando as dimensões da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e responsabilidades, inclusive os que estão excluídos do exercício dos direitos, de até mesmo de ter direitos.
A Constituição Brasileira de 1988 representa um avanço no que tange ao modelo conceitual de estrutura Estatal, posto que também traça novos rumos à administração pública no país, de forma bem diferente das cartas magnas anteriores.
O modelo de Gestão Pública Democrática e Participativa consagrado pela Constituição de 1988 reforça a natureza essencialmente coletiva dos novos direitos, dentre os quais destacam-se os direitos elaborados para os povos indígenas, para os quilombolas e a outras populações tradicionais.
Embora a Constituição de 1988 signifique um avanço na legislação e gestão administrativa pública do país, é preciso construir uma conscientização política das e nas coletividades, não haverá cobrança de direitos. Muitos são os fatores que contribuem com a distância entre a lei, a ordem gerencial pública e a realidade do social brasileira, posto que a politização é uma necessidade educativa fundamental para a democracia participativa brasileira.
Conclui-se que o papel do cidadão consiste em ver o interesse público mais amplo”, ou seja além do autointeresse, é um papel que exige mais do cidadão que tem duração mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar a cidadania democrática cobra muito mais do indivíduo. É preciso um conhecimento mais amplo dos problemas públicos, além do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com a comunidade. É necessário que “os cidadãos possuam, ou venham a adquirir, certas qualidades de caráter, ou virtudes cívicas”.
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